ARTÍCULO 4/2020 (N.º 192)
Title: “Is the distance important? (I): the degree of compliance with the legislation about gaming establishments and educa- tional centers.”
Abstract: The social alarm caused by the rise of gambling and bets among minors, the advertising of betting shops and the proliferation of these stores in our cities and towns has forced the different Spanish insti- tutions to react, in a more or less thoughtful way, through the elaboration of norms that regulate -more- the gaming sector. Among its objectives we identify the minimization of possible psychological and socio-eco- nomic harm derived from gambling, pre- vent the participation of the most vulnerable population, regulate the advertising or limit the opening of new premises depending on the distance between them, education- al centers and other betting premises. One of the first institutions to take action has been the Junta de Extremadura, through Decreto-Ley 1/2019, of February 5th., which regulates the minimum mandatory distance between gaming establishments to educa- tional centers and the mandatory minimum distance between the game establishments themselves. The objective of this work is to analyze the degree of compliance with these measures in Extremadura, with spe- cial attention to the city of Cáceres.
Key words: public policy, betting shops, normative compliance, criminological impli- cations.
Resumen: La alarma social provocada por el auge del juego y las apues- tas entre menores, la publicidad de casas de apuestas y la proliferación de estos locales en nuestras ciudades y pueblos ha obligado a las dife- rentes instituciones españolas a reaccionar, de manera más o menos me- ditada, mediante la elaboración de normas que regulen -más- el sector del juego. Entre sus objetivos identificamos la minimización de posibles efectos psicológicos y socio-económicos del juego, frenar la participa- ción de la población más vulnerable, regular la publicidad o limitar la apertura de nuevos locales en función de la distancia entre éstos, los centros educativos y otros locales. Una de las primeras Instituciones en tomar medidas ha sido la Junta de Extremadura, a través del Decreto- Ley 1/2019, de 5 de febrero, que regula la distancia mínima obligatoria entre los establecimientos de juego a los centros educativos y la distan- cia mínima obligatoria entre los propios establecimientos de juego. El objetivo de este trabajo es analizar el grado de cumplimiento de estas medidas en Extremadura, con especial atención a la ciudad de Cáceres.
Palabras clave: Palabras clave: políticas públicas, casas de apuestas, cumplimiento normativo, implicaciones criminológicas.
Recepción del original: 23 febrero 2020
Fecha de aceptación: 6 julio 2020
Contacto con el autor: jortiz@unex.es
Cómo citar este artículo: ORTIZ GARCÍA, Jordi, “La distancia, ¿impor- ta? (I): el grado de cumplimiento normativo de la legislación sobre las distancias entre casas de apuestas y centros educativos”, en Boletín Criminológico, artículo 4/2020 (nº 192).
* Este trabajo es el primero de dos trabajos sobre las implicaciones de la distancia de las casas de apuestas a los centros educativos y forma parte de la investigación que se lleva a cabo en la Universidad de Extremadura sobre las implicaciones criminológicas de las nor- mativas sobre casas de apuestas que están surgiendo en los últimos tiempos, coordinado por los Prof. Jordi Ortiz y Pedro Campoy.
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4. Metodología. 5. Resultados. 5.1. El Grado de cumplimiento normativo sobre la distancia entre los establecimientos de juego y centros educativos. 5.2. El grado de cumplimiento normativo sobre la distancia entre los establecimientos de juego. 6. Discusión y conclusiones. 7. Referencias bibliográficas.
Es habitual atribuir a jóvenes y adolescentes problemas con conductas poco saluda- bles y problemáticas, desde conductas incívicas y antisociales hasta delictivas. En este sentido, es posible que exista cierto sesgo derivado de la visibilidad de las conductas de los jóvenes (más supervisadas por diferentes agentes informales), las cuales son más observadas por los adultos. No es menos cierto que, en términos de prevalencia, son las edades en las que más delinquen las personas (incluyendo, en este caso, a los que podríamos llamar adultos jóvenes) (e. g., Loeber, Farrington y Redondo, 2011; Rechea, 2008).
En todo caso, lo cierto es que nos preocupan las conductas que las personas en esta franja de edad llevan a cabo, con especial atención a las que pueden generan adiciones. En el caso que nos ocupa, hablamos del juego y las apuestas. No tanto como conduc- tas delictivas, sino como conductas problemáticas que pueden llegar incluso a tener consecuencias extremadamente graves para los menores y sus familias.
Establezco un interesado paralelismo con el consumo de sustancias psicotrópicas y estupefacientes y, especialmente, de alcohol, por dos motivos: en primer lugar, por- que son conductas de riesgo que pueden llevar a crear una adicción; en segundo lugar, porque las respuestas de las administraciones son muy similares a la hora de afrontar el problema: lentamente, al principio, con cierta indiferencia y con una celeridad inusitada cuando el problema llega a los medios de comunicación, sin un análisis profundo de la problemática en cuestión.
El fenómeno del botellón es uno de los acontecimientos más importante que hemos vivido en estos últimos años en torno a las conductas de riesgo de menores, habiendo sido objeto de estudio por parte de la psicología, sociología o la criminología, entre otras ciencias. La preocupación por la forma de divertirse de nuestros jóvenes, y los efectos de salud y de seguridad que genera este fenómeno, se convirtió en una gran preocupación tardía para nuestras instituciones por las consecuencias que generaban.
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Al igual que sucede con el fenómeno del juego, existió un primer periodo por parte de las instituciones de cierta condescendencia (Baigorri y Fernández, 2003).
En el caso de Extremadura, una de las respuestas fue similar a las propuestas en relación con las casas de apuestas: permitir el consumo de esta sustancia, pero alejados de zonas urbanas. Así, a partir de la Ley 2/2003, de 13 de marzo, de la Convivencia y el Ocio de Extremadura, numerosos Ayuntamientos de la Comunidad Autónoma de Extremadura ubicaron espacios para que se pudiera realizar botellón. A esos espacios se denominaron “Botellódromos”.
El art.15.1.de dicha Ley rezaba que no se permitirá el consumo de bebidas alcohóli- cas en las vías y zonas públicas, salvo en aquellos espacios dedicados al ocio autorizados expresamente por cada Ayuntamiento, siempre que se garantizara por parte de éstos el cumplimiento de todas las previsiones de esta Ley y, particularmente, la prohibición establecida en el artículo 9 y el derecho al descanso y a la convivencia ciudadana.
En el caso de las casas de apuestas, como veremos, una de las medidas estrella es la de alejarlas entre sí y de determinados lugares (centros educativos), pero permitirlas. Como en el caso del consumo de alcohol por parte de menores, la actividad de salas de juego y casas de apuestas es completamente legal, salvo en el caso de los menores. De los problemas derivados del consumo de alcohol en la vía pública, el mencionado fenómeno del “botellón”, numerosas instituciones elaboraron normas de convivencia con el objetivo de solucionar los graves problemas de civismo que se generaba en deter- minadas zonas, fuera por ruido, por vandalismo, por peleas detonadas por el consumo de alcohol, etc. Durante la última década, muchas ciudades, de entre las que destacamos Barcelona, Valladolid, Mataró, Guadalajara, Badalona o Albacete, elaboraron las hoy
día muy conocidas “ordenanzas de convivencia”.
A esta reacción debemos añadir la reforma de la Ley de Protección de Seguridad Ciudadana 4/2015, que sanciona de forma leve el consumo de alcohol en su artículo 37.17.
Como he señalado, el alcohol y el juego pueden provocar graves problemas de salud. En el caso del juego, además de ludopatías, también surgen problemas dentro y fuera de los establecimientos (véase Estudio y análisis de los factores del riesgo del trastorno del juego en población clínica española, 2017). Desde el consumo de alcohol (con fre- cuencia, abusivo) por parte de menores en esos locales hasta problemas de ruidos fuera de los establecimientos, pasando por peleas, robos y hurtos derivados de las adicciones al juego o en los locales con una alta fluctuación de dinero en efectivo. En definitiva,
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un conjunto de problemas de orden público, que pueden y deben ser analizados desde la criminología, teniendo en cuenta el lugar de los establecimientos.
En el caso del juego, la respuesta de las instituciones la encontramos en las últi- mas reformas llevadas a cabo tanto por el Gobierno de España como por diferen- tes Gobiernos regionales. En el caso que nos ocupa, la Comunidad Autónoma de Extremadura, aprobó de forma urgente el Decreto-Ley 1/2019, de 5 de febrero, de medidas urgentes para el fomento del juego responsable en la Comunidad Autónoma de Extremadura, el cual es el objeto de análisis principal de este trabajo.
Para dimensionar el problema, debemos tener en cuenta los datos de la Asociación Española de Empresarios de Salones de Juego y Recreativos, según los cuales, en España hay un total de 3.100 establecimientos de apuestas. En el caso de Extremadura, el Decreto 165/2014, por el que se aprobaba el Reglamento de Apuestas de la Comunidad Autónoma de Extremadura y se modifica el Reglamento de Juego de Bingo de Extremadura, mencionaba como locales autorizados para las apuestas los salones de juego, los bingos y casinos debidamente autorizados y los locales específicos para su práctica. La cifra oficial, cortesía de la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas, es de 125 locales dedicados a estos menesteres.
La problemática de la proliferación de los establecimientos del juego en los barrios de nuestro país no es el único problema en materia de juego. A la apertura de nuevos establecimientos de juego se suman otros problemas que inciden directamente en el juego de los jóvenes y adolescentes de nuestro país. Se trata del juego on-line, una modalidad de juego que produce mayores beneficios económicos que los propios es- tablecimientos físicos.
Así, el juego on-line resulta más difícil de controlar por parte de las instituciones públicas. Sin embargo, las medidas de las normativas, como veremos, se ocupan de los espacios físicos, no virtuales, cuestión no menor, habida cuenta del alcance que estos grupos de población tienen del uso de medios tecnológicos en su día a día. De hecho, para las franjas de edad de jóvenes y adolescentes, los datos de diferentes estudios y de nuestra región muestran que los menores tienen una elevada presencia en el juego on-line, siendo escasa en el juego presencial (Barroso, Cambero, Herculano, Urbano y Vázquez, 2019).
En síntesis, parece claro que las diferentes modalidades de juego (físicas u on-line) tienen una afectación directa sobre el aumento del juego entre los jóvenes y adoles- centes (Barroso et al., 2019), que la apertura de locales destinados a estos usos está
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provocando una enorme alarma social entre la ciudadanía1 y que las propias institucio- nes públicas y privadas de nuestro país están intentando poner remedio, hasta el punto de que cada vez que se abre un establecimiento del juego cerca de nuestros hogares provoca quejas o protestas entre diferentes colectivos2.
Dentro de los trabajos sobre la materia que estamos desarrollando desde el Grado de Criminología de la Universidad de Extremadura, en este primer trabajo presento el análisis del grado de cumplimiento actual de las medidas puestas en marcha en nuestra región por parte de la Junta de Extremadura, en relación con la distancia mínima que debe haber entre los centros educativos y los establecimientos de juego y entre esta- blecimientos de juego entre sí.
Aquí presento datos referidos a la Comunidad Autónoma, pero el grueso del análisis se centra en la ciudad de Cáceres, dada la colaboración que estamos llevando a cabo con el Instituto de la Juventud de la ciudad.
Debo señalar que Cáceres es la segunda ciudad con mayor población en Extremadura, lo cual plantea una, en apariencia, falsa dicotomía en la que profundizaré en la discu- sión: habida cuenta de que la Comunidad extremeña es eminentemente rural, estudiar el caso de Cáceres podría traer aparejado el hecho de que las conclusiones no sean de aplicación al resto de municipios de Extremadura.
En este sentido, son clásicas las críticas relativas a que la delincuencia y los proble- mas sociales en el mundo rural no son sistemáticamente estudiadas (Donnermeyer, Jobes y Barclay (2006), como si la delincuencia rural no tuviera importancia por sí misma Donnermeyer et al., 2006: 199).
Sin embargo, considero que las características del mundo definido como “rural” (véase Donnermeyer y DeKeseredy, 2014) no tienen que ver con las definiciones que de él se han hecho como un “hecho diferencial” (Ritzer, 2013), sino con los estilos de vida de quienes habitan ciudades y pueblos dentro de un marco de referencia -no necesariamente- territorial común, en la línea de Websdale (1995; 1998).
Un breve recorrido por la prensa así lo atestigua. Como ejemplo, esta noticia de El Diario, ¡Fuera las casas de Apuestas! Decenas de casas de apuestas amanecen repletas de pintadas contra el negocio del juego. Recuperado de: https://www.eldiario.es/madrid/Segundo-apuestas-amanecen-repletos-cristales_0_905010097.html [última consulta 31/07/2019];
A modo de ejemplo, una noticia reciente de El Periódico de Extremadura, Colectivos de Aldea Moret protestan contra las casas de apuestas.
Recuperado de: https://www.elperiodicoextremadura.com/noticias/caceres/colectivos-aldea-moret-protestan-casas- apuestas_1171398.html [última consulta 26/06/2019]
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Así que, por tanto, explorar las condiciones de cumplimiento de la ciudad de Cáceres con mayor profundidad no implica que desatendamos la totalidad del territorio objeto de estudio, habida cuenta de las costumbres similares entre jóvenes y adolescentes. En este sentido, reforzando esta cuestión, observamos que la concepción del juego (físico y/u on-line) como un elemento más de ocio, antes de una conducta de riesgo, está presente en los jóvenes de nuestro país (Mejías, 2020), siendo así, por tanto, asimilable a los jóvenes extremeños (en particular, en el caso de Cáceres, CJC, 2019).
A mayor abundamiento, no se puede obviar de que, en el caso de los jóvenes y jóve- nes adultos, su presencia durante el año lectivo en entornos urbanos, con independencia de su procedencia, es más que evidente, habida cuenta de que las sedes universitarias de la Universidad de Extremadura se ubican en ciudades de más de 30.000 habitantes (concretamente, en cinco de las siete más habitadas de nuestra región —tabla 1—: Almendralejo, Badajoz, Cáceres, Mérida y Plasencia).
Tras el análisis que efectúo aquí, en el que se ponen de relieve algunas dificultades derivadas del encaje de la legislación con la realidad en clave criminológica, planteare- mos también un segundo trabajo sobre otras posibles implicaciones que estas medidas pueden tener en relación con otros clásicos problemas tradicionalmente tratados por la criminología. Para ello, es altamente relevante contar con este primer trabajo, puesto que sienta las bases de las posibilidades de éxito de las nuevas políticas públicas en la materia.
El juego en nuestra Comunidad Autónoma está regulado, como señalé, por el Decreto- Ley 1/2019, de 5 de febrero, de medidas urgentes para el fomento del juego responsable en la Comunidad Autónoma de Extremadura. Se trata de un artículo único que modi- fica la Ley 6/1998, de 18 de junio, del Juego en Extremadura. No en toda su extensión, pero sí significativamente en muchos artículos, a través de la modificación de preceptos, añadidura de algunos artículos o de algunos capítulos.
Ya señalé que de entre las disposiciones, las medidas estrella están relacionadas con la publicidad y con las distancias entre casas de apuestas y entre éstas y centros educativos. En este trabajo, que analiza esta última cuestión, surgen algunas importantes cuestiones criminológicas y jurídico-criminológicas, que podemos encontrar en el preámbulo y que justifican desde la técnica utilizada (Decreto-Ley) hasta las medidas propuestas.
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El preámbulo nos sirve para justificar la técnica utilizada y explica que3:
“La urgencia en la adopción de las medidas que se afrontan viene impuesta por la extensión, en los últimos tiempos, de nuevas modalidades de juegos y apuestas reguladas insuficientemente, así como por la proliferación de establecimientos y el grado de participación en las mismas. Circunstancias que exigen (…) evitar la incentivación de hábitos y conductas patológicas, promover la protección de menores de edad y de las personas que tengan reducidas sus capacidades volitivas, ponderar las repercusiones sociales, económicas y tributarias derivadas de la actividad del juego, reducir, diver- sificar y desincentivar su hábito e impedir en su gestión actividades monopolísticas”.
Se indica además que:
“La práctica del juego de azar, máxime cuando conlleva premio dinerario, es una conducta como tal susceptible de crear adicción. Por lo tanto, ha de asegurarse una mayor eficacia en el cumplimiento de los ineludibles objetivos de tutela y protección social de los menores y de los participantes en los juegos. La ludopatía es uno de los problemas sanitarios y sociales que más se están incrementando. La creciente influencia y popularidad de las casas de apuesta y de los juegos en plataformas on line está favoreciendo el desarrollo de estas graves patologías, singularmente entre los jóvenes (…) Correlativamente, el sector de las apuestas deportivas está creciendo de manera exponencial, así como el número de establecimientos autorizados para el desarrollo de estas actividades”.
Infiere de estas afirmaciones, por tanto, que:
“El escenario descrito ha generado una situación de alarma social (…) que impone que las diferentes Administraciones (…) asuman con determinación la necesidad de ofrecer respuesta a una situación que puede desembocar en un problema social de envergadura”.
Este escenario (denominado como “contexto de exigencia”) es el que justifica que se realice la modificación normativa por medio del Decreto-Ley (técnica introducida para legislar en estas situaciones en la reforma del Estatuto de Autonomía extremeño en 2011), respaldada por unanimidad de todos los grupos parlamentarios de la Asamblea
El texto en negrita es mío.
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de Extremadura, aludiendo al art. 86 de la Constitución Española, dadas las “circuns- tancias de extraordinaria y urgente necesidad”.
Dicho contexto no es óbice para resaltar que en el campo del juego existen múltiples actores que, si bien no determinan el resultado de la actividad legislativa, sí afectan a la toma de decisiones de la Administración (Graus y Mateos, 2002). Así, la práctica normativa debe conciliar los intereses de los distintos agentes afectados. En nuestro caso, empresarios del juego, patronal, ciudadanía, menores o personas con problemas patológicos, entre otros actores.
En este punto, una de las preguntas que surgen es si la decisión del legislador es de carácter incrementalista (Lindblom, 1956, en Becerra, 2014: 278 y ss.), habida cuenta de que es un buen mecanismo para tomar decisiones complejas con múltiples actores implicados (Subirats, 1989) o, si bien, es una de carácter informado, tras un análisis de la eficacia y efectividad de las medidas propuestas a través de cualquier técnica analítica destinada a estos menesteres (Becerra, 2014: 284 y ss.).
Así las cosas, el Decreto-Ley señala que:
Gran importancia tiene, por otro lado, la regulación de la distancia mínima de los estableci- mientos de juego de cualquier naturaleza respecto de los centros de enseñanza. Igualmente, se fija la distancia mínima entre establecimientos para evitar la concentración de locales de juego.
Esta regulación se plasma en el art. 45 del capítulo VIII, añadido por este Decreto- Ley, que establece lo siguiente:
Artículo 45. Distancias mínimas de establecimientos de juegos y apuestas.
En ningún caso se podrán otorgar autorizaciones para instalar establecimientos específicos de juego a menor distancia de 300 metros de los accesos normales de entrada o salida a centros públicos o privados de educación preescolar y centros públicos o privados que impartan enseñanzas oficiales, tanto universitarias como no universitarias.
Tampoco se autorizará cuando en el núcleo urbano exista otro establecimiento de juego ya autori- zado a una distancia inferior a 250 metros del que se pretende instalar. Si hubiera varias solicitudes en tramitación será de aplicación lo previsto en el artículo 71.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, a los efectos de aplicar la exigencia anterior.
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Para la medición de distancias se partirá del eje de la vía pública a la que dé frente cada una de las puertas de acceso al establecimiento de juego, tomando tal eje desde la perpendicular trazada desde el centro de aquellas puertas de acceso, siguiéndose luego el vial más corto que utilicen los peatones y que tenga la consideración legal de dominio público.
Como podemos observar, se establece un criterio de 300 metros desde los estable- cimientos a centros educativos y una distancia de 250 metros entre establecimientos. En todo caso, no encontramos un criterio técnico evidente que haya sido utilizado para esta decisión. Al contrario, sí encontramos en el art. 45.3 un criterio técnico de medición, para efectuar el cálculo de las distancias establecidas.
Debe señalarse que, en apoyo de la perspectiva incremental de esta toma de decisión, mientras que la disposición transitoria segunda (sobre el Régimen transitorio de las autorizaciones concedidas de acuerdo con la normativa anterior) indica que:
“Las autorizaciones concedidas con anterioridad a la entrada en vigor de este decreto-ley manten- drán su vigencia por el periodo para el que fueron concedidas. Su posterior renovación o prórroga se someterá al cumplimiento de los requisitos establecidos en esta ley y sus normas de desarrollo”,
por lo que cabría esperar que las distancias se tuvieran en cuenta, como otras cuestio- nes tratadas por el Decreto-Ley, a la hora de renovar/prorrogar las autorizaciones; sin embargo, en el caso que nos ocupa, la disposición transitoria quinta, sobre Distancias entre establecimientos de juego y centros de enseñanza, indica que:
“1. Quedan exceptuados del cumplimiento de las distancias previstas en este decreto-ley, los esta- blecimientos de juego con autorización vigente a la entrada en vigor de este decreto-ley, quedando exentos del cumplimiento de dicho requisito en las sucesivas renovaciones de la autorización.
No será de aplicación el requisito de las distancias previsto en este decreto-ley, cuando la apertura del centro de enseñanza sea posterior a la fecha de autorización del establecimiento de juego, quedando este exento del cumplimiento de dicho requisito en las sucesivas renovaciones de la autorización.”
Por tanto, a la luz de lo expuesto, analizar el grado de cumplimiento de estas medidas a partir del análisis de las distancias con los locales existentes parece una buena idea con el fin de conocer cómo se ha tomado esta decisión, por una parte y, por otra, para
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identificar algunas cuestiones relevantes de carácter criminológico que de esta decisión se pudieran desprender.
Como señalé, el objetivo principal del estudio es comprobar el grado de cumplimiento del artículo 45 del Decreto-Ley 1/2019, de 5 de febrero, de medidas urgentes para el fomento de juego responsable en la Comunidad Autónoma de Extremadura, sobre la distancia mínima que debe existir entre los establecimientos de juego a los centros educativos y entre locales de la misma naturaleza, en la Comunidad de Extremadura, deteniéndonos en la ciudad de Cáceres. El propio objeto de estudio, nos ha permitido analizar otras cuestiones secundarias, pero de enorme interés criminológico y geográ- fico, como son conocer si este grado de cumplimiento pudiera dar lugar a un menor uso por parte de los menores, jóvenes y adolescentes del juego, y; plantear algunas consideraciones que deberían tenerse en cuenta para avanzar en la toma de decisiones informadas en materia de políticas públicas.
Fuente de datos
Para llevar a cabo el estudio macro (municipios de Extremadura) se han consultado las siguientes fuentes:
Dirección General de Tributos de la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas de la Junta de Extremadura.
Policía Local de Extremadura.
Red viaria de Extremadura. Estos datos han sido obtenidos del Centro Nacional de Información Geográfica (CNIG).
Cartociudad4.
Cartociudad es un proyecto colaborativo del Centro Nacional de Información Geográfica, que permite obtener coor- denadas geográficas a partir de direcciones postales y viceversa, además de la distancia entre dos puntos siguiendo el trazado viario.
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Para el análisis meso (Cáceres) se han consultado las siguientes fuentes de infor- mación:
Centros educativos en la ciudad de Cáceres, a partir de los datos del Ayuntamiento de Cáceres.
Los establecimientos de juego existentes en la ciudad, a partir del informe elaborado por la Policía Local de Cáceres y la Dirección General de Tributos de la Junta de Extremadura, situán- dolos a través de la base de datos de Cartociudad.
Se ha tomado en consideración también la Red Viaria de Cáceres, gracias al portal del Centro Nacional de Información Geográfica.
Marco espacial
Respecto a la limitación del marco espacial que comprende la investigación, se decidió llevar a cabo el estudio de municipios de la Comunidad Autónoma de Extremadura, que tienen uno o varios establecimientos de juego. La región extremeña, según el Instituto Extremeño de Estadística y el Instituto Nacional de Estadística, en el año 2019 (últimos datos disponibles) cuenta con una población de 1.067.710 habitantes (de los cuales, 539.210 mujeres y 528.500 hombres), una extensión de 41.634,5 kilómetros cuadrados y una densidad de población baja (25,77 habitantes por kilómetro cuadrado, frente a los 92,34 de media española). Esto permite dimensionar a nuestra Comunidad Autónoma como una comunidad eminentemente rural, con 889 poblaciones, de las cuales sólo siete por encima de los 20.000 habitantes (imagen 1).
Tabla 1. Municipios de más de 20.000 habitantes en Extremadura
Municipio | Habitantes |
Badajoz | 150.702 |
Cáceres | 96.126 |
Mérida | 59.335 |
Plasencia | 39.913 |
Don Benito | 37.151 |
Almendralejo | 33.474 |
Villanueva de la Serena | 25.667 |
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Instituto de Estadística de Extremadura – Instituto Nacional de Estadística.
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Imagen 1. Área de estudio (I). Comunidad Autónoma de Extremadura
Fuente: Datos obtenidos del CNIG.
Sin embargo, siendo estos los municipios con más habitantes, no son los únicos que albergan locales de juego autorizados. Según datos de la Dirección General de Tributos, un total de 38 localidades tiene un o varios establecimientos de juego, además del estudio de caso (Cáceres) como puede verse en la tabla 2:
Tabla 2. Establecimientos de juego por municipio/hab.
Municipio | locales | habitantes | est. x hab. |
Aceuchal | 1 | 5449 | 1 x 5449 |
Alburquerque | 1 | 5343 | 1 x 5343 |
Almendralejo | 5 | 33474 | 1 x 6694 |
Azuaga | 2 | 7853 | 1 x 3926 |
Badajoz | 19 | 150702 | 1 x 7931 |
Cabeza del Buey | 1 | 4864 | 1 x 4864 |
Cáceres | 12 | 96126 | 1 x 8010 |
Calamonte | 1 | 6162 | 1 x 6162 |
Campanario | 1 | 4896 | 1 x 4896 |
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Casar de Cáceres | 1 | 4469 | 1 x 4469 |
Castuera | 1 | 5880 | 1 x 5880 |
Coria | 4 | 12478 | 1 x 3119 |
Don Benito | 6 | 37151 | 1 x 6191 |
Fuente del Maestre | 2 | 6743 | 1 x 3371 |
Guareña | 2 | 6964 | 1 x 3482 |
Jaraíz de la Vera | 2 | 6478 | 1 x 3239 |
Jarandilla | 1 | 2828 | 1 x 2828 |
Jerez de los Caballeros | 1 | 9303 | 1 x 9303 |
Llerena | 2 | 5804 | 1 x 202902 |
Los Santos de Maimona | 1 | 8091 | 1 x 8091 |
Mérida | 13 | 59335 | 1 x 4564 |
Miajadas | 2 | 9607 | 1 x 4803 |
Montehermoso | 2 | 5739 | 1 x 2869 |
Montijo | 3 | 15457 | 1 x 5152 |
Moraleja | 3 | 6750 | 1 x 2250 |
Navalmoral de la Mata | 4 | 17129 | 1 x 4282 |
Olivenza | 3 | 11963 | 1 x 3987 |
Plasencia | 7 | 39913 | 1 x 5701 |
Puebla de la Calzada | 1 | 5845 | 1 x 5845 |
San Vicente de Alcántara | 1 | 5408 | 1 x 5408 |
Santa Marta de los… | 1 | 4122 | 1 x 4122 |
Talayuela | 2 | 7371 | 1 x 3685 |
Trujillo | 1 | 9012 | 1 x 9012 |
Valencia de Alcántara | 1 | 5397 | 1 x 5397 |
Valverde de Leganés | 1 | 4159 | 1 x 4159 |
Villafranca de los Barros | 3 | 12835 | 1 x 4278 |
Villanueva de la Serena | 5 | 25667 | 1 x 5133 |
Zafra | 5 | 16797 | 1 x 3359 |
Elaboración propia a partir de los datos obtenidos de la Junta de Extremadura (2019).
En el caso específico de Cáceres, es un municipio que tiene una población de 96.720 habitantes según la sección de estadística y registro del Ayuntamiento de Cáceres5,
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de los cuales 50.233 son mujeres y 46.487 hombres. Una ciudad que ha registrado un ligero aumento de población, en los últimos diez años, de 3.119 habitantes, y siempre ha estado vinculada por gran parte de la sociedad a una ciudad universitaria, que con- lleva un aumento muy significativo de la población de la ciudad durante su periodo académico (de septiembre a julio) con jóvenes universitarios de Extremadura y fuera de nuestra región, para llevar a cabo sus estudios universitarios6.
El estudio ha utilizado la división administrativa y geográfica que el propio Ayuntamiento de Cáceres hace de la ciudad de Cáceres (imagen 2). El Ayuntamiento ofrecen sus datos demográficos y estadísticos por zonas. El Ayuntamiento de Cáceres segrega la ciudad en 5 zonas: Centro; Sur; Norte; Oeste y Pedanías. Dado que no se encuentra ningún establecimiento de juego en las pedanías, se han seleccionado cuatro zonas para la investigación: Centro; Sur; Norte y Oeste.
Imagen 2. Área de estudio. Ciudad de Cáceres
Fuente: Datos obtenidos en CNIG.
Ayuntamiento de Cáceres. Datos a fecha 1 de enero de 2019. Recuperado de: https://www.ayto-caceres.es/ [última consultado el 19 de abril de 2019]. Nótese el pequeño baile de cifras entre IEE/INE y el Ayuntamiento, debido a la actualización de datos municipales.
La ciudad de Cáceres, junto con las ciudades de Badajoz, Mérida, Plasencia y Almendralejo, son las ciudades donde tienen sedes la Universidad de Extremadura en nuestra región. Recuperado de: www.unex.es [última con- sulta 20/08/2019].
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Ámbito temporal
En relación con el marco temporal que abarca el estudio. El propósito de partida es analizar los datos referentes a la información obtenida de los diferentes fuentes utili- zadas para el estudio en el año 2019.
Procedimiento
A continuación se detallan los pasos llevados a cabo para desarrollar el estudio.
En primer lugar, se ha determinado el área de estudio y se ha realizado la búsqueda de datos cartográficos y demográficos de las variables necesarias para llevarlo a cabo:
Para el análisis de los municipios de Extremadura, se han considerado las siguientes variables:
38 municipios de Extremadura.
Establecimientos de juego y centro educativos de los municipios.
Se ha tomado en consideración también la Red Viaria de Cáceres, gracias al portal del Centro Nacional de Información Geográfica.
Para el análisis de la ciudad de Cáceres se han considerado (véase imagen 3) las siguientes variables:
72 centros educativos en la ciudad de Cáceres, a partir de los datos del Ayuntamiento de Cáceres.
Los establecimientos de juego existentes en la ciudad (14), a partir del informe elaborado por la Policía Local de Cáceres y la Dirección General de Tributos de la Junta de Extremadura, situándolos a través de la base de datos de Cartociudad.
Se ha tomado en consideración también la Red Viaria de Cáceres, gracias al portal del Centro Nacional de Información Geográfica.
Una vez recopilados todos los datos (demográficos y cartográficos) a nivel macro y micro necesarios para el análisis planteado, el siguiente paso consistente en volcar toda la información en el software informático, para analizar la relación entre las variables seleccionadas a través del software informático Qgis 3.4 Madeira. La geolocalización de todas las variables permite determinar los objetivos del estudio. Para lograr los objetivos planteados en la investigación, se ha utilizado la herramienta Múltiple Ring
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Buffer7, que permite analizar la distancia entre los establecimientos del juego y los cen- tros educativos; así como la distancia entre los establecimientos del juego y el tiempo mínimo de respuesta de la policía a los establecimientos de juego.
Imagen 3. Distribución geográfica de los establecimientos de juego y centros educativos de la ciudad de Cáceres
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Ayuntamiento de Cáceres.
Una vez obtenidos los resultados con la herramienta Múltiple Ring Buffer, hemos volcado los datos en el paquete informático Access para crear una base de datos, que nos permitirá posteriormente la representación espacial.
En tercer lugar, la representación de los mapas, se ha realizado con el software in- formático ArcGis.
La herramienta Múltiple Ring Buffer permite crear buffer de distancia única, alrededor de puntos, líneas o polígonos. Sobre esta herramienta, recuperado de: https://plugins.qgis.org/plugins/Multi_Ring_Buffer/ [última consulta 20/07/2019].
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En último lugar, hemos llevado a cabo el análisis estadístico del estudio sobre jó- venes y apuestas en Cáceres con el software SPSS8, seleccionado las preguntas de los cuestionarios elaborados para la investigación que guardan relación con el trabajo que aquí se lleva a cabo.
Los resultados obtenidos se exponen en dos bloques por separado: por un lado, los resultados obtenidos del análisis de la distancia entre los establecimientos de juego y centros educativos; en segundo lugar, los resultados obtenidos del análisis de la dis- tancia entre los diferentes establecimientos de juego.
La Comunidad Autónoma de Extremadura cuenta con un total de 125 licencias. De éstas, la ciudad de Cáceres cuenta con un total de 14 casas de apuestas, lo que supone un 11,2% del total de licencias en toda la región. Atendiendo a la población de la ciudad de Cáceres, la ciudad tiene un establecimiento de juego por cada 6.908,57 habitantes.
Si tenemos en cuenta que el acceso a estos establecimientos sólo se permite a la pobla- ción mayor de dieciocho años, que según datos del ayuntamiento de Cáceres supone un 80 por ciento del total de la población, nos quedarían 77.376 habitantes, lo que supondría un total de 5.526,85 habitantes por cada casa de apuestas.
En el caso de Extremadura en su conjunto, estamos ante un establecimiento de apuestas cada 8.541 habitantes, pero es una cifra engañosa, habida cuenta de que la mayoría de los locales se concentran en unas pocas ciudades y pueblos. Como se puede observar en la imagen 4 las localidades con establecimientos de juego están en color verde, frente al resto de localidades en color amarillo.
Teniendo en cuenta la dimensión de estos datos, vamos a conocer el grado de cum- plimiento actual de la legislación vigente, tanto a nivel macro (municipios) como a nivel meso (la ciudad de Cáceres).
8. Con los resultados obtenidos del análisis geográfico, hemos utilizado el paquete estadístico Statistial Package for the Social Sciencies (SPSS) es un programa estadístico para el análisis en ciencias sociales, para analizar la correlación con variables personales de jóvenes y adolescentes de la ciudad de Cáceres. El estudio llevado a cabo se ha utilizado la versión SPSS versión 22 disponible en la Universidad de Extremadura para investigadores y alumnado. Recuperado de: https://www.unex.es/organizacion/servicios-universitarios/servicios/siue/funciones/ gestion_corporativa/software/otro-software-oficial#spss. [última consulta 05/05/19].
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Imagen 4. Distribución geográfica de los municipios con establecimientos de juego en Extremadura
Fuente: elaboración propia a partir de los datos de CNIG y Junta de Extremadura.
El grado de cumplimiento normativo sobre la distancia entre los establecimientos de juego y centros educativos
a). Con respecto a la muestra analizada de municipios con establecimientos de juego en la región extremeña, el grado de cumplimiento del artículo 45.1 sobre la distancia de los establecimientos de juego a centros educativos. Un total de 20 municipios (52,63
%) de los 38 municipios analizados no cumplen con la normativa actual. Como se puede observar en la siguiente tabla:
Tabla 2. Municipios que no cumplen la distancia entre establecimientos y centros educativos en Extremadura
Localidad | Provincia | Distancia casas de apuestas a CE (metros) |
Almendralejo | Badajoz | 90 |
Badajoz | Badajoz | 244,95 |
Bancarrota | Badajoz | 240 |
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Calamonte | Badajoz | 219 |
Coria | Cáceres | 196,94 |
Don Benito | Badajoz | 180 |
Fregenal de la Sierra | Badajoz | 250 |
Guareña | Badajoz | 298 |
Herrera del Duque | Badajoz | 240 |
Jerez de los Caballeros | Badajoz | 180 |
La Albuera | Badajoz | 230 |
Mérida | Badajoz | 29 |
Montijo | Badajoz | 50 |
Navalmoral de la Mata | Cáceres | 160 |
Plasencia | Cáceres | 10 |
Torremejia | Badajoz | 213,43 |
Trujillo | Cáceres | 67 |
Villafranca de los Barros | Badajoz | 297,65 |
Villanueva de la Serena | Badajoz | 90 |
Zafra | Badajoz | 180 |
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos obtenidos de las diferentes policías locales de Extremadura.
En la siguiente tabla podemos observar los datos obtenidos del análisis llevado a cabo. Los establecimientos de juego que no cumplen con la normativa, están resaltados en negro.
Tabla 3. Distancia de establecimientos a los centros educativos en Cáceres
id | Distancia mínima centros educativos |
1 | 421,52 metros |
2 | 306,54 metros |
3 | 471,30 metros |
4 | 175,89 metros |
5 | 180,66 metros |
6 | 157,77 metros |
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7 | 474,91 metros |
8 | 349,94 metros |
9 | 265,55 metros |
10 | 283,11 metros |
11 | 302,36 metros |
12 | 209,34 metros |
13 | 306,13 metros |
14 | 388,23 metros |
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos obtenidos del análisis con el software Qgis.
La distribución geográfica (imagen 5) muestra la zona dónde se encuentran los es- tablecimientos de juego más próximos a los centros educativos. La distribución de los establecimientos de juego que se encuentran cerca de los centros educativos es similar en todas las zonas de la ciudad.
Imagen 5. Representación geográfica del análisis de la distancia de los establecimientos del juego a centros educativos en la ciudad de Cáceres
Fuente: Elaboración propia.
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El marco normativo obliga a incluir un gran número de centros educativos en el análisis, lo que dificulta el cumplimiento de la norma en la mayoría de las zonas de la ciudad. En color más oscuro se resaltan los establecimientos que incumplen la norma- tiva, frente a los establecimientos con un color más claro, que sí la cumplen.
El grado de cumplimiento normativo sobre la distancia entre los establecimientos de juego
En lo referente a la distancia entre establecimientos de juego que recoge el artículo
45.2 del Decreto-Ley. De los 38 municipios analizados en la investigación, un total de 11 municipios (28,94%) con más de un establecimiento de juego, no cumplen con la distancia mínima de 250 metros. Cabe destacar que 16 de los 38 municipios analizados, sólo cuentan con un establecimiento de juego en la localidad, lo que supone un 42,10 %. Como puede observarse en la siguiente tabla (tabla 4):
Tabla 4. Municipios que no cumplen con la distancia entre establecimientos de juego ó sólo hay uno en el municipio
id | Localidad | provincia | distancia casas de apuestas a casas de apuestas (metros) |
1 | Almendralejo | Badajoz | 220 |
2 | Azuaga | Badajoz | 0 |
4 | Badajoz | Badajoz | 151 |
5 | Bancarrota | Badajoz | 0 |
6 | Calamonte | Badajoz | 0 |
7 | Castuera | Badajoz | 0 |
8 | Coria | Cáceres | 246,19 |
9 | Don Benito | Badajoz | 45 |
10 | Fregenal de la Sierra | Badajoz | 0 |
11 | Fuente del Maestre | Badajoz | 130 |
12 | Guareña | Badajoz | 75 |
13 | Herrera del Duque | Badajoz | 0 |
14 | Higuera la Real | Badajoz | 0 |
15 | La Albuera | Badajoz | 0 |
16 | Logrosán | Cáceres | 0 |
17 | Mérida | Badajoz | 173 |
19 | Miajadas | Cáceres | 0 |
20 | Montijo | Badajoz | 0 |
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21 | Navalvillar de Pela | Badajoz | 0 |
22 | Ribera del Fresno | Badajoz | 0 |
23 | Santa Marta | Badajoz | 0 |
24 | Torremejia | Badajoz | 99,5 |
25 | Trujillo | Cáceres | 0 |
26 | Valverde del Fresno | Badajoz | 1 |
27 | Villanueva de la Serena | Badajoz | 120 |
28 | Villanueva del Fresno | Badajoz | 0 |
29 | Zafra | Badajoz | 100 |
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos obtenidos del análisis con el software Qgis.
En el caso de la ciudad de Cáceres, los resultados muestran que cinco establecimien- tos de juego no superan la distancia mínima de 250 metros respecto a otro establecimiento de juego, que obliga el art. 45.2 sobre la distancia entre establecimientos de juego. Por lo tanto, un 42,85% incumple la normativa actual. Además, los resultados evidencian que otros tres establecimientos de juego no superan los 250 metros de distancia entre estableci- mientos. Los establecimientos de juego que no cumplen con la normativa están resaltados en negro (tabla 5).
Tabla 5. Distancia mínima de los establecimientos de juego a establecimientos de juego
Id. | distancia mínima establecimientos de juego |
1 | 233,81 metros |
2 | 230,02 metros |
3 | 2.964,17 metros |
4 | 242,16 metros |
5 | 413,46 metros |
6 | 323,00 metros |
7 | 723,89 metros |
8 | 267,98 metros |
9 | 1051,99 metros |
10 | 723,89 metros |
11 | 413,46 metros |
12 | 230,02 metros |
13 | 269,08 metros |
14 | 233,81 metros |
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos obtenidos del análisis con el software Qgis.
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En cuanto al mapa de la distancia entre establecimientos de juego (imagen 6), la con- centración de los establecimientos de juego en la zona centro ocasiona que el incum- plimiento de la norma se produzca mayoritariamente por parte de los establecimientos del centro. Se puede observar que los establecimientos de juego que se encuentran seleccionados en color más oscuro son aquellos establecimientos que no cumplen con la normativa. En colores más claros se muestran aquellos establecimientos que sí lo hacen.
Imagen 6. Representación geográfica del análisis de la distancia de los establecimientos del juego a establecimientos del juego
Fuente: elaboración propia.
Como señalé al inicio, este trabajo muestra los primeros resultados de un estudio más amplio que se desarrolla en el Área de Derecho Penal de la Universidad de Extremadura, desde el Grado en Criminología. En la siguiente publicación se procederá a discutir otros posibles problemas criminológicos derivados de estas medidas para hacer frente
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a los juegos de azar y las apuestas; de la misma manera, el equipo de trabajo sigue ana- lizando datos que darán como fruto otros trabajos al respecto.
En primer lugar, debemos destacar la preocupación reseñada por parte de las ad- ministraciones de la ubicación los establecimientos de juego; éste supone un hecho relevante en nuestra opinión porque sitúa, casi indirectamente, el factor espacial como un elemento destacado para intentar modular el comportamiento humano, en esta ocasión, a partir de decisiones jurídicas administrativas.
En segundo lugar, los resultados de la primera parte de la investigación sobre la distancia de los establecimientos de juego en los municipios de la región extremeña, muestran que de los 38 municipios analizados, un total de 20 municipios (52,63%) no cumplen con la normativa actual de 300 metros entre los establecimientos de juego a centros educativos.
En cuanto a la distancia entre los establecimientos de juego, un total 11 municipios (28,94%) con más de un establecimiento de juego, no cumplen con la normativa actual de 250 metros entre establecimientos. Cabe destacar que muchas poblaciones única- mente cuentan con un establecimiento de juego, debido sobre todo las características sociodemográficas de los municipios extremeños9.
En cuanto al estudio de caso, en la ciudad de Cáceres, los resultados muestran que 9 establecimientos de juego, lo que supone un 64,28 % de los locales, no cumplen con la normativa actual del juego en Extremadura sobre la distancia.
Si atendemos a los resultados de la investigación sobre los efectos de las políticas públicas a la hora de resolver un problema de carácter social, como es actualmente el juego en nuestro país, los resultados sugieren que el impacto normativo es nulo en muchas localidades, pues incumplen claramente la normativa. Estos resultados ponen de manifiesto la necesidad de una mayor profundidad de análisis a la hora de la toma de decisiones por parte de la administración regional en Extremadura. Hoy, tras meses desde la entrada en vigor de esta norma, la propia Junta de Extremadura reconoce que no bastará para disminuir el número de casas de apuestas existentes, pero sí para frenar las solicitudes de apertura, lo cual se une a otras propuestas accesorias ante el aparente escaso impacto de la decisión sobre distancias10.
Más del 90 % de los municipios de Extremadura cuentan con una población menor de 20.000 habitantes.
Como muestran estas dos noticias de finales de 2019. https://www.hoy.es/extremadura/decreto-sobre-casas- 20191213220740-nt.html; https://www.elperiodicoextremadura.com/noticias/extremadura/frenar-casas-apuestas- subiendole-impuestos_1198318.html.
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En relación con el análisis de los municipios de Extremadura con establecimientos de juego se pueden observar en la imagen 1 resultados muy destacados. El primero de ellos es, que los municipios con establecimientos de juego se sitúan mayoritariamente al oeste de la región. Estos municipios se encuentran próximos a Portugal, un país donde el juego se encuentra aún en un proceso de regulación y están prohibidos los establecimientos de juego físicos. Una cuestión que necesitará de un análisis más en profundidad en posteriores estudios, pero que pone de manifiesto un posible interés por parte de los empresarios de este sector en la captación de jugadores de poblaciones cercanas a la frontera con Extremadura, atendiendo al criterio de exposición.
En cuanto al estudio meso de los establecimientos del juego en Cáceres, los esta- blecimientos de juego se concentran en el centro de la ciudad (imagen 2). Un dato destacado, si lo comparamos con otras ciudades de nuestro país, que eligen ubicarlas en zonas o barrios de la periferia. En el caso de estudio, las zonas elegidas para la ubicación de los establecimientos de juego son zonas con características concretas: tasa alta de población, mayor concentración de espacios de ocio, antiguos locales destinados al juego que se encontraban cerrados o barrios con una renta por persona más alta. Una cuestión que difiere con las noticias o estudios llevados a cabo en otras ciudades (véase por ejemplo alguna noticia de El Confidencial)11. Esta constatación supone apoyar la hipótesis de que la situación de los locales destinados al juego sigue el criterio de exposición, antes que el de captación de ciertos colectivos vulnerables, como mínimo, en el caso de la ciudad de Cáceres.
En cuanto a la incidencia en el juego de los jóvenes respecto a la proximidad de los establecimientos de juego a los centros educativos en Cáceres, el estudio llevado a cabo por el Consejo de la Juventud de Cáceres en 2019 analiza la situación de jóvenes y menores en relación con la adicción al juego en la ciudad de Cáceres, con una muestra de 893 menores y jóvenes entre los 14 y 17 años de 17 centros educativos.
Los resultados muestran que sólo un 6,36 % de los encuestados que reconocen haber apostado, lo hacen cerca de su centro educativo. El resto de los encuestados afirman que no tienen un lugar concreto para apostar. Además, este trabajo se cuestiona si in- cluso los establecimientos que cumplen con la nueva normativa por poca distancia (2 ó 3 metros) pueden influir en que menores y jóvenes jueguen en mayor o menor medida.
Pascual, A. (2018): Las salas de juego exprimen a los barrio pobres de Madrid; Crece un 140% desde 2014. El Confidencial.
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En el siguiente trabajo abordaremos cuestiones como la respuesta policial en cuanto a la distancia de los viejos y nuevos establecimientos (Medina, 2013: 385-387); la ubi- cación de los establecimientos de juego en determinados barrios (Barrios Vulnerables, 2011; INE, 2019)12, la ubicación de los establecimientos de juego en poblaciones ex- tremeñas próximas a la frontera con Portugal o la diferencias entre los efectos de la normativa de juego en poblaciones rurales. Mientras tanto, hasta el momento podemos concluir que la normativa sobre distancias se ha realizado de manera escasamente me- ditada, atendiendo a procesos de alarma social y con una guía técnica, en apariencia, arbitraria, con el fin de atender a las magnitudes simbólicas del fenómeno, antes de centrarse en las magnitudes empíricas.
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12. Con respecto a la segunda parte de este estudio. El equipo de investigación trabajará con indicadores urbanos. Estos indicadores serán utilizados como fuentes de información para el análisis de las características sociodemo- gráficas de las zonas donde se sitúan los establecimientos del juego. Estos datos son obtenidos de los trabajos lle- vados a cabo por el Ministerio de Fomento sobre barrios vulnerables. Disponible en: https://apps.fomento.gob.es/ BarriosVulnerables/. [última consulta 20/02/2020] y los datos elaborados por el Instituto Nacional de Estadística sobre áreas urbanas, dentro del proyecto europeo Urban Audit de la Unión Europea. Estos datos pueden verse en: https://www.ine.es/ss/Satellite?L=es_ES&c=INEPublicacion_C&cid=1259944561392&p=1254735110672 &pagename=ProductosYServicios%2FPYSLayout¶m1=PYSDetalleGratuitas¶m2=1254736268938&- param4=Mostrar. [última consulta 20/02/2020].
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