EL INGRESO MÍNIMO VITAL Y LOS VAIVENES DEL LEGISLADOR^*

RESUMEN:
El ingreso mínimo vital viene a completar uno de los mandatos constitucionales olvidado hasta ahora por el legislador que es la garantía de unos ingresos mínimos para paliar la vulnerabilidad económica y lucha contra la pobreza. Se pretende una redistribución de la riqueza, así como la inserción laboral de los posibles beneficiarios.
La norma es aprobada en el año 2020 en plena crisis sanitaria y económica derivada la pandemia provocada por la Covid-19. La aprobación de este decreto suscitaba muchas críticas por parte de la doctrina y de los posibles beneficiarios, muestra de ello es que ha sido objeto de hasta siete modificaciones en poco más de un año, lo que refleja la urgencia en su regulación y redacción como las dificultades en su gestión.
La nueva ley que lo regula se publicó el pasado 21 diciembre 2021 y viene a sustituir tácitamente al Real Decreto-ley incluyendo novedades que facilitan y agilizan su gestión.

PALABRAS CLAVE: Ingreso mínimo vital, Real Derecho 20/2020, pobreza, vulnerabilidad económica.

ABSTRACT:
The minimum vital income comes to complete one of the constitutional mandates forgotten until now by the legislator, which is the guarantee of a minimum income to alleviate economic vulnerability and fight against poverty. A redistribution of wealth is intended, as well as the labor insertion of the possible beneficiaries.
The norm is approved in 2020, in the midst of a health and economic crisis derived from the pandemic caused by Covid-19. The approval of this decree provoked much criticism from the doctrine and from the possible beneficiaries, an example of this is that it has been the subject of up to seven modifications in just over a year, which reflects the urgency in its regulation and drafting as the difficulties in its management.
The new law that regulates it was published on December 21, 2021 and tacitly replaces the Royal Decree-law, including new features that facilitate and speed up its management.

KEYWORDS: Minimum vital income, Royal Law 20/2020, poverty, economic vulnerability.

1. LA CONCEPCIÓN DEL INGRESO MÍNIMO VITAL EN LA CE´78

La Constitución Española no contiene un reconocimiento expreso del derecho a un ingreso mínimo vital con carácter general, aunque sí expone en su artículo 35.1 el derecho a un remuneración suficiente para todos los trabajadores derechos que están íntimamente relacionados.

Sin embargo, a pesar de esta falta de reconocimiento expreso, una lectura detenida de nuestra Carta Magna nos llevaría concluir que postula el derecho a un mínimo vital¹, partiendo de la consagración de otros derechos reconocidos en ella, de tal suerte que, el derecho a un mínimo vital podría adscribirse al reconocimiento constitucional del derecho a la vida en el artículo 15.

Diversos autores² han intentado deducir el derecho a un mínimo vital de diversos preceptos constitucionales. El derecho al mínimo vital podría construirse a partir del derecho a la vida (artículo 15 CE), del principio del Estado social (artículo 1.1 CE), conectado a la dignidad de la persona (artículo 10.1 CE) y también de algunos principios rectores, como el derecho a la protección de la salud (artículo 43 CE).

No podemos hacer caso omiso a que los ciudadanos tienen derecho a la obtención de prestaciones públicas que faciliten condiciones de subsistencia mínimas, lo que constituiría un derecho social de prestación que, ante la ausencia de rentas, proteja frente al riesgo general de pobreza³.

Para paliar esta carencia de ingresos contamos en España con las prestaciones no contributivas o asistenciales de nuestro Sistema de Seguridad Social. Tradicionalmente, se suele dar el nombre de prestaciones no contributivas o asistenciales general a aquellas que tienen como finalidad atender situaciones de necesidad de las personas que carecen de ingresos, poniendo de manifiesto el carácter subsidiario de estas. Otro componente característico es que no dependen de una contribución económica previa por parte del beneficiario proyectando su carácter no contributivo.

Son los dos grandes rasgos básicos que las distinguen de las prestaciones contributivas, las más características y de mayor peso en nuestro sistema de Seguridad Social.

La doctrina constitucional concibe la Seguridad Social como una «función del Estado»⁴.

De un lado, el Tribunal Constitucional pone de manifiesto la estrecha vinculación de este precepto con el artículo 1 del mismo texto constitucional en el que se reconoce el carácter social de nuestro Estado que propugna la justicia como valor superior de nuestro ordenamiento; así como su conexión con el artículo 9.2 en el que se recoge el mandato de promoción de la igualdad y de remoción de los obstáculos que la dificultan.

De otro lado, esta caracterización como función del Estado supone que la Seguridad Social ocupa “… una posición decisiva en el remedio de situaciones de necesidad…”, con la particularidad de que la identificación de tales situaciones y el modo en el que se articula su protección se ha de hacer “… teniendo en cuenta el contexto general en que se produzcan, y en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades de los diversos grupos sociales”⁵ .

En este sentido nuestra Constitución parece marcar dos caminos al respecto. En primer lugar, la obligación de mantenimiento de un régimen público de seguridad social impuesto por el artículo 41 CE, que incluye la cobertura de las situaciones de necesidad en términos generales, las denominadas contingencias comunes y no solo las profesionales. En segundo lugar, otorga a las comunidades autónomas la protección no contributiva o asistencial de la Seguridad Social.

Para ello, en el año 1990 se aprueba la ley⁶ que ampliaría finalmente, cumpliendo así el mandato constitucional⁷, la acción protectora de nuestro sistema con las prestaciones no contributivas.

Las prestaciones no contributivas creadas por la ley nombrada ut supra presenta muchos puntos de contacto con la asistencia social, no obstante, forman parte de la acción protectora del sistema de seguridad social y tienen el carácter de auténticas prestaciones de Seguridad Social.

Así, las pensiones no contributivas son concebidas por el legislador como auténticos derechos subjetivos perfectos⁸ a favor de los beneficiarios, de modo que, reunidos los requisitos exigidos para ello, la concesión resulta obligada, no discrecional.

Las prestaciones no contributivas de Seguridad Social, antes de la aprobación de la denominada Ingreso mínimo vital, atendían esencialmente a tres situaciones o contingencias: invalidez, jubilación y cargas familiares. Sin perjuicio de otros subsidios para proteger algunas situaciones más específicas, verbigracia, nacimiento biológico y desempleo, articulados en nuestra Ley General de Seguridad Social⁹.

Del mismo modo guardan relación con las prestaciones no contributivas otras prestaciones a cargo del sistema de Seguridad Social, como la renta activa de inserción¹⁰.

Alguna cercanía con las prestaciones no contributivas tienen otras prestaciones sociales a cargo del sistema de seguridad social. Fue el caso en su momento de la renta activa de inserción, que completa la protección de las situaciones de desempleo. También instancias públicas y privadas de nuestro país conceden ayudas para la protección de situaciones de necesidad no cubiertas por nuestra Seguridad Social. Las más significativas, en ese sentido, son las proporcionadas por las distintas comunidades autónomas, con el nombre de salario social, renta mínima o análogo¹¹.

Las ayudas de la Asistencia Social, encaminadas a paliar la pobreza en multitud de ocasiones están condicionadas a disponibilidad presupuestaria, criterios de discrecionalidad o de planes de beneficencia o socorro.

Bajo este mantra de protección social se incardinan diversas prestaciones, que como ya señalaba el profesor Alonso Olea;

“… la expresión protección social se usa hoy para describir el ámbito en expansión de lo que se venía llamando Seguridad Social. Al unir a ésta las prestaciones denominadas no contributivas o de nivel asistencial al tiempo se amplía el ámbito de las personas protegidas y los supuestos de hecho en virtud de los cuales las prestaciones se otorgan.

Aparte de lo cual, al conjunto de los riesgos digamos tradicionalmente cubiertos –incapacidades transitorias y permanentes para el trabajo, asistencia sanitaria, paro forzoso, muerte y supervivencia– se añaden otros tales como la garantía de rentas mínimas, las ayudas de vivienda, la atención especial de los trabajadores migrantes y a los minusválidos ... todo esto es lo que queda hoy envuelto con extensión mayor o menor en la protección social.”¹²

A pesar de todas las prestaciones expuestas anteriormente, alguna de ellas de carácter residual o exigua, un número importante de personas con vulnerabilidad económica quedaban al margen de la cobertura no contributiva dispensada, puesto que las prestaciones no contributivas con mayor peso en nuestro sistema han sido tradicionalmente la de jubilación e invalidez.

Así en el año 2020, en plena crisis sanitaria y económica, provocada por la pandemia mundial derivada de la Covid-19, y treinta años después de la entrada en vigor de la ley de prestaciones no contributivas, y cumpliendo el mandato constitucional¹³, se aprueba la ley del ingreso mínimo vital¹⁴ (en adelante, IMV) de la que hablaremos a continuación.

2. EL REAL DECRETO-LEY 20/2020, DE 29 DE MAYO, POR EL QUE SE ESTABLECE EL INGRESO MÍNIMO VITAL (RDL 20/2020)

Como se ha tenido ocasión de señalar hasta el año 2020 nuestro sistema de Seguridad Social no disponía de una prestación cuyo objetivo fuese el riesgo general de pobreza.

Esta prestación nace, tal y como recoge su preámbulo¹⁵, con el objetivo principal de garantizar, a través de la satisfacción de unas condiciones materiales mínimas, la participación plena de toda la ciudadanía en la vida social y económica, rompiendo el vínculo entre ausencia estructural de recursos y falta de acceso a oportunidades en los ámbitos laboral, educativo, o social de los individuos.

La prestación no es por tanto un fin en sí misma, sino una herramienta para facilitar la transición de los individuos desde la exclusión social que les impone la ausencia de recursos hacia una situación en la que se puedan desarrollar con plenitud en la sociedad.

Aunque la situación de privación económica que sufren las personas a las que va dirigida esta medida esté en el origen de su situación de vulnerabilidad, la forma concreta que tomará su inclusión social variará en función de las características de cada individuo: para algunos, será el acceso a oportunidades educativas, para otros, la incorporación al mercado de trabajo o, la solución a una condición sanitaria determinada.

Este objetivo de inclusión condiciona de manera central el diseño de la prestación, que, incorporando las mejores prácticas internacionales, introduce un sistema de incentivos buscando evitar la generación de lo que los expertos en política social han llamado «trampas de pobreza», esto es, que la mera existencia de prestación inhiba el objetivo de inclusión social y económica de los receptores.

Para aplicar este sistema de incentivos, resulta fundamental la cooperación con las comunidades autónomas y entidades locales en el despliegue de unos itinerarios de inclusión flexibles y adaptados a cada situación para los beneficiarios del ingreso mínimo vital, dado que, en el ejercicio de sus competencias, pueden acceder de manera más directa a las realidades concretas de los perceptores a través de los servicios sociales, pieza clave en la articulación del sistema. El sector privado también será copartícipe del diseño de estos itinerarios de inclusión, estableciéndose un Sello de Inclusión Social que acredite a todas aquellas empresas que ofrezcan oportunidades de empleo y formación a los perceptores del ingreso mínimo vital.

Así entendido, el ingreso mínimo vital no es una política dirigida a grupos o individuos concretos, sino que, atendiendo a aquellos que en un momento determinado sufren situaciones de exclusión y vulnerabilidad, protege de forma estructural a la sociedad en su conjunto.

De acuerdo con el artículo 1 del RDL 20/2020, este tiene por objeto “la creación y regulación del ingreso mínimo vital como prestación dirigida a prevenir el riesgo de pobreza y exclusión social de las personas que viven solas o integradas en una unidad de convivencia, cuando se encuentren en una situación de vulnerabilidad por carecer de recursos económicos suficiente para la cobertura de las necesidades básicas”.

Tal y como se declara en la Exposición de Motivos del mismo texto legal, el principal objetivo del IMV será la reducción de la pobreza, especialmente la pobreza extrema, y la distribución de la riqueza.

Con ella se pretende fundamentalmente¹⁶ ofrecer protección frente al riesgo general de pobreza, sin estar vinculada necesariamente la situación de carencia de ingresos a ninguna contingencia típica de la Seguridad Social (vejez, discapacidad, desempleo o cargas familiares), como sucedía hasta ahora con las prestaciones no contributivas existentes en España.

Esta prestación establece un “suelo de protección igualitario” en todo el territorio nacional, que podrá ser complementado por las Comunidades Autónomas. Al asegurar un determinado nivel de renta con independencia del lugar de residencia, esta prestación promoverá también la igualdad efectiva de todos los españoles.

Como objetivos singulares o específicos, reflejadas en la documentación ministerial que acompañaba al RDL 20/2020, se establecieron los siguientes¹⁷:

• Erradicar la pobreza extrema y muy alta. Mediante la redistribución¹⁸ de la renta que propiciará el IMV, se pretende combatir y anular las situaciones de pobreza extrema, en la que se encuentran las personas cuya renta es inferior a 2.950 euros anuales, así como de pobreza muy alta, posición de las personas cuya renta se sitúa entre 2.950 y 4.350 euros.
  En total, esta prestación económica aspira a sacar de la situación de pobreza severa a 1,6 millones de personas, de las que dos terceras partes sufren las consecuencias de la pobreza extrema, mientras una tercera parte padece pobreza muy alta.
• Potenciar la inclusión social. Al mismo tiempo que se reduce la pobreza mediante el reconocimiento del derecho a la prestación económica, se fomenta el apoyo social y laboral mediante estrategias de inclusión de las personas beneficiarias del IMV y el desplazamiento de los obstáculos que impiden la integración social.
  Al respecto, como medidas específicas, los beneficiarios del IMV «serán objetivo prioritario y tenidos en cuenta en el diseño de los incentivos a la contratación que apruebe el Gobierno» (art. 28.2 RDL 20/2020); asimismo, se instaura el «Sello de Inclusión Social» para distinguir a aquellas empresas y entidades que contribuyan al tránsito de los beneficiarios del IMV desde una situación de riesgo de pobreza y exclusión a la participación activa en la sociedad, en particular a los empleadores de estas personas (disp. adic. primera RDL 20/2020).
  
• Fomentar la participación en el mercado laboral. Todas las personas beneficiarias, si no están trabajando y son mayores de edad o menores emancipados, deben figurar inscritas como demandantes de empleo [arts. 7.1.d) y 33.1.f) RDL 20/2020].
  Además, con el fin de que la percepción del IMV no desincentive la participación en el mercado laboral, su cobro será compatible con las rentas del trabajo o la actividad económica por cuenta propia de la persona beneficiaria individual o, en su caso, de uno o varios miembros de la unidad de convivencia, en los términos y con los límites que reglamentariamente se establezcan; más aún, la superación en un ejercicio de los límites de rentas establecidos por esta causa no supondrá la pérdida del derecho a la percepción del IMV en el ejercicio siguiente (art. 8.4 RDL 20/2020).
  La inclusión social por medio del trabajo profesional queda de este modo favorecida, en tanto el fomento del trabajo es el cauce más adecuado para la integración social, de ahí que resulte novedosa, así hay que destacarlo, la compatibilidad entre el trabajo y la prestación. En última instancia, se brinda la oportunidad de incorporarse a la economía formal a personas y colectivos que tradicionalmente han venido trabajando fuera de este ámbito, abrigando la esperanza de que el disfrute de los beneficios sociales y económicos que ello supone actúe, en muchos casos, como barrera para la vuelta de estas personas a la economía informal, con las ventajas individuales y colectivas que ello comporta para la sociedad.

La deseable consecución de estas metas¹⁹ lleva a la creación de una Comisión de seguimiento que, entre sus funciones, deberá:

• evaluar el impacto del IMV como instrumento para prevenir el riesgo de pobreza y exclusión social de las personas en situación de vulnerabilidad económica, con especial atención a la pobreza infantil;
• evaluar y analizar las políticas y medidas de inclusión, así como su impacto en los colectivos vulnerables, e intercambio de mejores prácticas y experiencias, con el fin de maximizar las sinergias de las políticas públicas y de mejorar su eficacia;
• evaluar y seguir las estrategias de inclusión que promueva el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, del «Sello de Inclusión Social» y de la evolución en la participación en el mercado laboral de los perceptores del IMV, cuando la persona beneficiaria lo compatibilice con las rentas del trabajo o de la actividad económica por cuenta propia²⁰.

La prestación económica Ingreso Mínimo Vital presenta según el artículo tres del real decreto siguientes características²¹:

1. Carácter subsidiario y complementario o diferencial: El IMV garantiza un nivel mínimo de renta mediante la cobertura de la diferencia existente entre la suma de la totalidad de los ingresos de que disponga el beneficiario (individual o unidad de convivencia) y la cuantía de la renta garantizada en cada caso.
   Deben solicitarse previamente otras prestaciones o pensiones a las que pudiera tener derecho con las que se declara incompatible, salvo las rentas mínimas y ayudas análogas de las CCAA (art. 7.1.c).
   En este sentido, el IMV se presenta como el último nivel de protección que tiene la función de acoger en su seno a todas las personas que escapan a la protección del sistema contributivo y de la protección por desempleo²².
2. Diferenciado: Su protección es distinta según vaya dirigida a una persona sola o a una unidad de convivencia, en este caso, atendiendo a su estructura y características específicas.
3. Indefinido: la prestación es una “red de seguridad” que se mantiene mientras persista la situación de vulnerabilidad económica y no cambien las circunstancias de su concesión.
4. Inclusivo: Se dirige a facilitar el tránsito desde la situación de exclusión hacia la plena participación social, estableciendo incentivos al empleo y a la inclusión, articulados a través de diferentes fórmulas de cooperación entre las Administraciones.
5. Intransferible: Como el resto de las prestaciones de Seguridad Social, pudiendo ser objeto de retención de acuerdo con el art. 44 LGSS, y estando en materia de embargo a lo dispuesto en el art. 607.1 LEC.

La financiación es íntegramente estatal, a cargo de los presupuestos generales del Estado: se realiza mediante la correspondiente transferencia a los presupuestos de la Seguridad Social como indica el Capítulo VI del RDL 20/2020.

La gestión es pública y residenciada en el Instituto Nacional de la Seguridad Social, como el resto de las prestaciones económicas de la Seguridad Social, sin perjuicio de la colaboración en la gestión por parte de las Comunidades Autónomas.

La tramitación del procedimiento se realizará por medios telemáticos. Asimismo, de forma excepcional, para agilizar el procedimiento, se prevé la colaboración del Tercer Sector de Acción Social en la gestión del IMV durante los cinco años siguientes a la entrada en vigor del RDL 20/2020 (DT 8ª, incorporada por RDL 3/2021, art. 3).

2.1. Evolución del RDL 20/2020. Variaciones y transformaciones

El IMV se establece por RDL 20/2020, de 29 mayo, norma singularmente extensa, que se estructura actualmente en nueve capítulos, cuarenta y dos artículos, cinco disposiciones adicionales, ocho disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, once disposiciones finales y dos Anexos.

Pese a la regulación detallada de algunas cuestiones, el legislador hace un uso abusivo de la delegación de la potestad reglamentaria, remitiendo la regulación de importantes aspectos a su posterior desarrollo reglamentario²³.

En su corta existencia, esta norma ha sufrido varias modificaciones con las que se ha pretendido fundamentalmente mejorar su regulación para permitir ampliar su ámbito de cobertura e incluir situaciones no contempladas en la regulación originaria.

Los principales revisiones han sido realizadas por las siguientes disposiciones:

• RDL 28/2020, de 22 de septiembre²⁴, por el que se regula el trabajo a distancia (DA 11ª);
• RDL 30/2020, de 29 septiembre²⁵, de medidas sociales en defensa del empleo (DF 5ª);
• RDL 35/2020, de 22 diciembre²⁶ (DF 5ª);
• Res. de 16/12/2020, de la Intervención General de la Administración del Estado²⁷ (BOE de 19 diciembre);
• RDL 3/2021, 2 de febrero, por el que se adoptan medidas para la reducción de la brecha de género y otras materias en los ámbitos de la Seguridad Social y económico²⁸ (art. 3);
• Ley 10/2021, de 9 de julio, sobre trabajo a distancia²⁹, que convalida el RDL 28/2020 (DA 11ª y DT 5ª).

Los cambios que se incorporan en los primeros seis meses de vigencia de la norma tenían principalmente como objetivo agilizar el cobro del IMV y han sido realizados, sobre todo, por el RDL 28/2020 y RDL 30/2020, y por RDL 35/2020, ya citados. Para ello:

1. Se otorga un mayor plazo para resolver, se pasa de seis meses y no tres, para que se entienda denegado por silencio; también se establecen menos exigencias previas:
   
   
   1. Se elimina el requisito de estar inscrito como demandante de empleo para solicitar el IMV ya que con la nueva redacción se podrá realizar a posteriori. Así mismo están exentos de hacerlos algunos colectivos como los estudiantes menores de 28 años, cuidadores profesionales de dependientes, mayores de 65 años, discapacitados en grado superior al 65 %, que tengan reconocida la situación de dependencia o una pensión de incapacidad permanente absoluta o gran invalidez o una pensión no contributiva de invalidez;
   2. Se elimina, también, la exigencia de certificado de empadronamiento la Seguridad Social podrá obtener la información del INE.
2. La Seguridad Social comprobará en un máximo de 30 días si se cumplen los requisitos económicos. Solo si se cumplen seguirá con el expediente, debiendo resolver en el plazo de seis meses; si no se cumplen, informará a la persona solicitante que no es posible tramitar la ayuda. Frente a ello, puede interponer reclamación administrativa, que obligará a hacer nuevas comprobaciones.
3. Concesión automática: las personas que ya están recibiendo alguna ayuda asistencial o renta mínima autonómica pasarán automáticamente a cobrar el nuevo IMV.
4. Agilización de la tramitación del IMV: el RDL 35/2020 da nueva redacción al art. 29 RDL 20/2020, estableciendo un mecanismo de colaboración entre el INSS y las CCAA. Para ello, se prevé la emisión de un certificado por la comunidad autónoma, que será suficiente para que la entidad gestora considere solicitadas las prestaciones por las 16 En la regulación inicial, el RDL 20/2020, contaba con 37 artículos, pero el RDL 3/2021 ha añadido los artículos 6 bis, 6 ter, 6 quater, y 33 bis, así como una disposición derogatoria 8ª.
   
   El derecho a la prestación del IMV nacerá a partir del primer día del mes siguiente al de la fecha de presentación de ese certificado, y si en virtud del certificado emitido por la correspondiente comunidad autónoma se reconociese una prestación que posteriormente fuera declarada indebida y no fuese posible recuperar el importe abonado, los perjuicios ocasionados serán a cargo de la comunidad autónoma certificadora.

Otras modificaciones importantes son fruto del RDL 28/2020, RDL 30/2020 y, más recientemente, del RDL 3/2021, de 2 de febrero. Estas adecuaciones surgen de la necesidad de garantizar cobertura al mayor número de personas posibles, así como ofrecer coberturas a situaciones no contempladas inicialmente, destacando las siguientes;

1. Cambios en las condiciones de acceso de las personas solas (se elimina el límite superior de edad de 65 años) y se endurecen las condiciones de acceso de menores de 30 años (tendrán que acreditar tres años de vida independiente de sus progenitores o tutores y un año en alta en la Seguridad Social dentro de esos tres años, mientras que los mayores de 30 años solo tienen que acreditar un año de vida independiente).
2. Cambios en la “unidad de convivencia”: personas solas en situación de exclusión social que convivan con otras personas solas o unidades de convivencia y que no tienen vínculos de parentesco (se elimina el número de titulares del ingreso mínimo vital en una misma vivienda); posibilidad de residir en un domicilio con personas con las que tuvieran vínculos propios de la unidad de convivencia, pero que esta convivencia se deba a una situación especial —condición de mujer víctimas de violencia de género, inicio de los trámites de separación, divorcio o nulidad matrimonial, acompañada o no de menores, desahucio o condición de inhabitabilidad del domicilio por accidente o fuerza mayor—.
   
   También se considera domicilio la habitación de un hotel o similar; se permite que la unidad de convivencia se configure por el titular, por las personas unidas entre sí por vínculo matrimonial, como pareja de hecho, y, en su caso, con sus descendientes menores de edad hasta el primer grado de consanguinidad, afinidad, adopción o en virtud de régimen de acogimiento familiar permanente o guarda con fines de adopción. En algunos supuestos se puede extender hasta el segundo grado.
3. Se incluyen supuestos especiales de empadronamiento: residencia en establecimientos colectivos, sinhogarismo y empadronamiento en infraviviendas. Se modifica la regulación de las personas usuarias de prestaciones de servicio residencial para ampliar la capacidad de ser beneficiarias de la prestación a las personas que residan temporalmente tanto en establecimientos públicos como privados.
4. Se da un concepto propio de “pareja de hecho” y se aclara el concepto de hogar monoparental.
5. Se amplían los supuestos de percepción de complemento de monoparentalidad: la convivencia con progenitores, guardadores o acogedores y abuelos, si uno de ellos tiene un grado 3 de dependencia, o una pensión de incapacidad permanente absoluta o gran invalidez; también mujer víctima de violencia de género y uno o más descendientes sobre los que tenga la guarda y custodia, o uno o más menores en régimen de acogimiento familiar permanente o guarda con fines de adopción.
6. Se modifica el régimen de compatibilidad entre el IMV y la asignación por hijo a cargo sin discapacidad.
7. Régimen de infracciones y sanciones, estas se gradúan en grado mínimo, medio y máximo; deja de considerarse infracción grave la no comunicación de las salidas al extranjero entre quince y noventa días, y cuando se sancione con la extinción del derecho, existe el deber de ingresar tres meses de la prestación.
8. Ampliación del plazo transitorio para el control financiero del IMV. Mediante resolución de la Intervención General de la Administración del Estado³⁰ se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de diciembre de 2020, por el que se amplía hasta el hasta el 30 de junio de 2021 el plazo de aplicación del régimen transitorio de aplicación del control financiero permanente, establecido en la DT 4ª del RDL 20/2020, como única modalidad de control, para el reconocimiento del derecho y de la obligación de los expedientes de la prestación no contributiva del ingreso mínimo vital.

Tras los ajustes realizados en estos meses, convendría incluir la regulación consolidada del Ingreso Mínimo Vital³¹, dada su vocación de permanencia, en el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social.

La tarea no es nada complicada ni exige de una reordenación integral del articulado, ya que su ubicación sería en el último de los Títulos (el VI), junto a las demás prestaciones no contributivas, en un capítulo propio en el que se recogiera el contenido del RDL 20/2020, con sus sucesivas modificaciones o el que pudiera resultar de su posible tramitación como proyecto de ley ordinario. Esta operación es importante para dotarla de mayor visibilidad y estabilidad institucional³².

3. LA ¿ÚLTIMA? REDACCIÓN DEL INGRESO MÍNIMO VITAL. NOVEDADES

La nueva regulación³³ del IMV viene a sustituir tácitamente al Real Decreto-ley vigente y, aunque en su mayor parte coincide con la versión vigente del mismo, sin embargo, introduce algunas novedades que pasamos a enumerar:

• respecto a los beneficiarios y titulares del IMV existente ciertas modificaciones, siendo la de más calado que se amplía a personas entre 18 y 22 años de centros de protección de menores la tutela de Entidades Públicas de protección de menores dentro de los tres años anteriores a la mayoría de edad, o sean huérfanos absolutos, siempre que vivan solos sin integrarse en una unidad de convivencia bajo determinadas condiciones (arts. 4 y 5).
• también hay cambios en los requisitos y forma de acreditarlos. La identidad tanto de las personas solicitantes como de las que forman la unidad de convivencia se acreditará mediante el documento nacional de identidad en el caso de los españoles y mediante el documento nacional de identidad de su país de origen o procedencia, o de la tarjeta de identificación de extranjero, o el pasaporte, en el caso de ciudadanos extranjeros.
  Asimismo, se debe aportar el número personal de identificación (NIE) si no constara en los documentos presentados para acreditar la identidad o la residencia legal en España. (art. 21). Con respecto a, la vulnerabilidad económica: Cuando no se reúna el requisito de vulnerabilidad económica en el ejercicio anterior, se podrá solicitar desde el 1 de abril hasta el 31 de diciembre del año en curso el reconocimiento del derecho a la prestación de ingreso mínimo vital en aquellos supuestos en los que la situación de vulnerabilidad económica haya sobrevenido durante el año en curso (arts. 10 y 11).
• existen novedades en la cuantía (art. 13), destacando especialmente que se crea un complemento de ayuda para la infancia, que conlleva una cantidad mensual por cada menor de edad miembro de la unidad de convivencia en función de la edad.
  • Menores de tres años: 100 euros.
  • Mayores de tres años y menores de seis años: 70 euros.
  • Mayores de seis años y menores de 18 años: 50 euros
  Para percibirlo, se establecen los umbrales de renta y patrimonio neto del 300 % de los límites del anexo I y del 150% de los límites del anexo II, respectivamente, cumpliendo con el test de activos del anexo III.
• también hay novedades en el cómputo de los ingresos y del patrimonio. Las ganancias patrimoniales generadas en el ejercicio se computarán por la cuantía que se integra en la base imponible del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas o del impuesto foral correspondiente según la normativa vigente en cada período, sin tener en cuenta las reducciones que, en su caso, pudieran ser de aplicación conforme a la normativa de aquellos, y minorada de cualquiera de las ayudas públicas contempladas en el apartado f (art. 20)
• el órgano encargado de determinar las estrategias de inclusión es la Secretaría General de Objetivos y Políticas de Inclusión y Previsión Social del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones. No obstante, se amplían las entidades que van a cooperar y colaborar con la Administración. Además de las ya contempladas en el Real Decreto Ley (comunidades autónomas y entidades locales), se podrán firmar convenios de colaboración con las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, empresas colaboradoras, incluidas las empresas distinguidas con el Sello de Inclusión Social, así como entidades del Tercer Sector de Acción Social.
  Estos convenios pueden regir la cooperación en el procedimiento administrativo, en el desarrollo de estrategias de inclusión o en cualquier otro ámbito de relevancia para los fines del ingreso mínimo vital (art. 23 y capítulo V).

• para que puedan colaborar las Entidades del Tercer Sector en la gestión de la prestación del IMV se deben acreditar determinadas circunstancias (DT.7)
• se permite, además, que las Comunidades Autónomas puedan remitir solicitudes del IMV al INSS, a aquellas personas interesadas que le otorguen su consentimiento, como cauce para la iniciación del procedimiento de solicitud.
• se habilita a la persona titular de la Dirección General del INSS. Por resolución de la persona titular del INSS que habrá de publicarse en el Boletín Oficial del Estado, se aprobaran modelos normalizados que deben cumplimentar los Servicios Sociales y Entidades del Tercer Sector de Acción Social para certificar los requisitos que la ley les habilita respecto de los solicitantes de la prestación (DA.6).
• se exime del pago a los beneficiarios de la prestación del IMV de los precios públicos por servicios académicos universitarios para la realización de estudios conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial (DA.7), sin límite de edad.
• se exime del pago de precios públicos por la expedición del Documento Nacional de Identidad a los menores de 14 años integrados en una unidad de convivencia que solicite la prestación del Ingreso Mínimo Vital (DA.8).
• la exención del pago de precios públicos por servicios académicos universitarios a beneficiarios de la prestación del IMV entre los meses de julio y diciembre de 2020 que realicen estudios conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial durante el curso 2020-2021 (DT.4).
• se establece un procedimiento especial de reintegro de renta mínima autonómica indebidamente percibida con motivo del reconocimiento de la prestación económica del Ingreso mínimo vital (DA.9)
• se regula el reconocimiento del complemento de ayuda para la infancia a los beneficiarios de la asignación económica por hijo o menor a cargo sin discapacidad o con discapacidad inferior al 33 % (DA.10)
• se regulan las prestaciones económicas transitorias del IMV hasta 31-12-2022. El Instituto Nacional de la Seguridad Social reconocerá durante 2020 la prestación transitoria de ingreso mínimo vital a los actuales beneficiarios de la asignación económica por hijo o menor a cargo del sistema de la Seguridad Social que, a fecha de 1 de junio de 2020 reunían los requisitos que se exponen en los apartados siguientes, siempre que el importe de la prestación transitoria de ingreso mínimo vital sea igual o superior al importe de la asignación económica que vinieran percibiendo (DT.1).
• se regulan también la situación de solicitudes del IMV antes y después del 1-1-2021. Si la solicitud se presentó antes del 1 de enero de 2021, los efectos económicos se retrotraerán al día 1 de junio de 2020 siempre que, en esta fecha, se acrediten todos los requisitos para su acceso. En caso de n cumplir los requisitos en la referida fecha los efectos económicos se fijarán el día primero del mes siguiente a aquel en que se cumplan los requisitos (DT.2)
• hasta el 31 de diciembre y con carácter excepcional, el control sobre el reconocimiento del derecho y de la obligación de los expedientes de la prestación no contributiva de ingreso mínimo vital será exclusivamente la de control financiero permanente. Desde el 1 de enero de 2021, el reconocimiento del derecho y de la obligación de la prestación no contributiva de ingreso mínimo vital estará sometido a la función interventora en todas sus modalidades (DT.3).
• también se regula la situación de la asignación por hijo o menor a cargo sin discapacidad o con discapacidad inferior al 33% presentadas antes de la entrada en vigor del Real Decreto Ley 20/2020. A partir del 1 de junio de 2020, los beneficiarios de la asignación económica por cada hijo o menor a cargo sin discapacidad o con discapacidad inferior al 33 por ciento continuarán percibiendo dicha prestación hasta que dejen de concurrir los requisitos y proceda su extinción. Las solicitudes presentadas con anterioridad al 1 de junio de 2020 se regirán por la norma vigente al tiempo de su presentación, excepto en relación con la actualización de los límites de ingresos anuales, para la cual se aplicarán las normas relativas a la prestación económica por nacimiento o adopción de hijo en supuestos de familias numerosas, monoparentales y de madres o padres con discapacidad. (DT.6)

• se regula un régimen transitorio a los procedimientos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley 19/2021 (DT.8)
• se habilita para el desarrollo reglamentario (DF.11)

En cuanto a modificaciones de otras normas, destacamos como novedades:

• modificación del art. 130 LGSS sobre Tramitación electrónica de procedimientos en materia de Seguridad Social (DF.4)
• modificación del art. 2.o) LRJS (para dar cabida a que el orden jurisdiccional social pueda ser el competente para conocer sobre las cuestiones litigiosas referidas a aquellas prestaciones de protección social que establezcan las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias, dirigidas a garantizar recursos económicos suficientes para la cobertura de las necesidades básicas y a prevenir el riesgo de exclusión social de las personas beneficiarias. (DF.9).

4. A MODO DE REFLEXIÓN

La nueva formulación otorgada a la prestación no contributiva del IMV parece, a priori, que tendrá un impacto positivo en ella puesto que flexibiliza y agiliza los trámites y requisitos de acceso como se ha tenido ocasión de analizar en páginas anteriores.

También se amplían los potenciales beneficiarios de la prestación del IMV, como por ejemplo el mayor rango de edad a personas en centros de protección de menores, se producen también mejoras en colectivos vulnerables, mujeres víctima de violencia de género, trata o explotación sexual.

A destacar la eliminación, a mi entender de determinados requisitos que se podrían denominar “diabólicos”. Especialmente la eliminación del requisito establecido en el art. 7,e; “Haber solicitado las pensiones y prestaciones públicas vigentes que se determinen reglamentariamente a las que pudieran tener derecho”. Condición realmente dificultosa de cumplir puesto que obligaba al potencial beneficiario a haber solicitado cualquier prestación a la que pudiese haber optado, con la complejidad que ello suponía.

Se habilita y capacita a determinades entidades en la gestión del IMV, es pronto para evaluar esta medida puesto que apenas han transcurrido seis meses desde la entrada en vigor del RD. Lo deseable será que el posible beneficiario de la prestación no se confunda en un laberinto de entidades autorizadas a su solicitud, tampoco se establece una dotación presupuestaria económica para ello. Por tanto, esperemos que no quede en una plasmación de buenos deseos por parte del legislador.

Se regula el periodo transitorio del IMV y se establece la fórmula para aquellos que, cuando finalice el plazo, no cumplan los requisitos de acceso al IMV, cuestión esta pendiente desde la aprobación en el año 2020. Recordemos que uno de los objetivos del IMV es que la prestación por hijo a cargo sin discapacidad o con discapacidad inferior al 33% que quede integrada en él.

5. BIBLIOGRAFÍA

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Legislación

Ley 19/2021, de 20 de diciembre, por la que se establece el ingreso mínimo vital. BOE núm. 304, de 21/12/2021.

Ley 10/2021, de 9 de julio, de trabajo a distancia. BOE núm. 164, de 10 de julio de 2021.

Ley 9/2016, de 27 de diciembre, de Servicios Sociales de Andalucía. BOJA núm. 248, de 29 de diciembre de 2016.

Ley 26/1990, de 20 de diciembre, por la que se establecen en la Seguridad Social prestaciones no contributivas. BOE núm. 306, de 22 de diciembre de 1990.

Real Decreto-ley 3/2021, de 2 de febrero, por el que se adoptan medidas para la reducción de la brecha de género y otras materias en los ámbitos de la Seguridad Social y económico. BOE núm. 29, de 3 de febrero de 2021.

Real Decreto-ley 35/2020, de 22 de diciembre, de medidas urgentes de apoyo al sector turístico, la hostelería y el comercio y en materia tributaria. BOE núm. 334, de 23/12/2020.

Real Decreto-ley 30/2020, de 29 de septiembre, de medidas sociales en defensa del empleo. BOE núm. 259, de 30 de septiembre de 2020.

Real Decreto-ley 28/2020, de 22 de septiembre, de trabajo a distancia. BOE núm. 253, de 23/09/2020.

Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital. BOE núm. 154, de 01/06/2020.

Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social. BOE núm. 261, de 31/10/2015

Decreto-ley 3/2017, de 19 de diciembre, por el que se regula la Renta Mínima de Inserción Social en Andalucía. BOJA núm. 245, de 26 de diciembre de 2017.

Resolución de 16 de diciembre de 2020, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de diciembre de 2020, por el que se amplía el plazo de aplicación del régimen transitorio de aplicación del control financiero permanente, como única modalidad de control, para el reconocimiento del derecho y de la obligación de los expedientes de la prestación no contributiva del ingreso mínimo vital. BOE núm. 330, de 19 de diciembre de 2020.

Resolución de 16 de diciembre de 2020, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de diciembre de 2020, por el que se amplía el plazo de aplicación del régimen transitorio de aplicación del control financiero permanente, como única modalidad de control, para el reconocimiento del derecho y de la obligación de los expedientes de la prestación no contributiva del ingreso mínimo vital. BOE núm. 330, de 19 de diciembre de 2020.

Jurisprudencia

STC 32/1981. Pleno. Recurso de inconstitucionalidad número 11/1984. Sentencia número 27/1987, de 27 de febrero. BOE núm. 71, de 24 de marzo de 1987.

STC 37/1994. Pleno. Sentencia 37/1994, de 10 de febrero de 1994 BOE núm. 65, de 17 de marzo de 1994.

STC 65/1987. Pleno. Recurso de inconstitucionalidad número 222/1984. Sentencia número 65/1987, de 21 de mayo. BOE núm. 137, de 9 de junio de 1987.

* En las cosas necesarias, la unidad; en las dudosas, la libertad; y en todas, la caridad. San Agustín, Obispo de Hipona. Comentarios a la Primera Carta de San Juan.

1 Carmona Cuenca, E., “El derecho a un mínimo vital con especial referencia a la constitución española de 1978”, Revista del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, núm. 172, 2012, pág. 61.

2 Monereo Pérez, J.L., “El derecho social al ingreso mínimo vital”, Temas Laborales, núm. 158, 2021, pág. 78. Y Prieto Sanchís, L. “Tribunal constitucional y positivismo jurídico”, Doxa. Cuadernos de Filosofía del Derecho, núm. 23, pág. 193.

3 Álvarez Cortés, H., “El ingreso mínimo vital en la encrucijada”, Revista internacional y comparada de Relaciones Laborales y Derecho del Empleo, vol. 9, núm. 2, 2021, pág. 248.

4 STC 37/1994. Pleno. Sentencia 37/1994, de 10 de febrero de 1994. Cuestiones de inconstitucionalidad 342/1993 y 1.534, 1.581, 1.582, 2.138, 2.591, 2.641, 2.642, 2.643, 2.644, 3.123, 3.171, 3.172, 3.554 y 3.599 (acumuladas). En relación con el art. 129.1 de la Ley General de la Seguridad Social en su redacción dada al mismo por el Real Decreto-ley 5/1992, de 21 de julio, y por la Ley 28/1992, de 24 de noviembre, la primera, y respecto del art. 6.1, párrafos primero y último, del Real Decreto-ley 5/1992, de 21 de julio; de la Ley 28/1992, de 24 de noviembre, las restantes cuestiones. BOE núm. 65, de 17 de marzo de 1994.

5 STC 65/1987. Pleno. Recurso de inconstitucionalidad número 222/1984. Sentencia número 65/1987, de 21 de mayo. BOE núm. 137, de 9 de junio de 1987.

6 Ley 26/1990, de 20 de diciembre, por la que se establecen en la Seguridad Social prestaciones no contributivas. BOE núm. 306, de 22 de diciembre de 1990.

7 Hasta ese momento se podían encontrar algunos antecedentes tales como de las prestaciones asistenciales reguladas por la Ley 45/1960, de 21 de julio y el RD 357/1991, de 15 de marzo. También guardaban alguna conexión con las prestaciones tradicionales de protección a la familia o por hijo a cargo. Otros precedentes, podían encontrarse en las normas de integración social de los discapacitados RD leg. 1/2013, de 29 de diciembre y el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y su inclusión social).

8 J.L. Monereo Pérez, J.L., “Por un nuevo pacto social garantista de los derechos fundamentales para afrontar la crisis y la recuperación”, Revista de Estudios Jurídico Laborales y de Seguridad Social, 2020, núm. 1, pág. 40.

9 Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social. BOE núm. 261, de 31/10/2015.

10 https://www.sepe.es/HomeSepe/Personas/distributiva-prestaciones/he-dejado-de-cobrar-el-paro/no-tengo-prestacion.html la renta activa de inserción pertenece a la regulación dedicada a la protección por desempleo.

11 La Renta Mínima de Inserción Social en Andalucía, aprobada mediante Decreto-Ley 3/2017, de 19 de diciembre, regula la prestación económica orientada a la erradicación de la marginación y la desigualdad y a la lucha contra la exclusión social que deberá incorporar un itinerario a través de un Plan de inclusión sociolaboral, en los términos establecidos en los artículos 42.1 y 42.2.g) de la Ley 9/2016, de 27 de diciembre, de Servicios Sociales de Andalucía.

12 Olea Alonso, M., “La descentralización de las políticas de la protección social en la Constitución Española y en los Estatutos de Autonomía”, Foro de Seguridad Social, núm. 8 y 9, 2003, pág. 4.

13 Puede deducirse la trascendencia que para la sociedad española tiene la aprobación del ingreso mínimo vital. Porque, más allá de la dimensión coyuntural que una medida como esta tiene en el actual contexto de crisis provocado por la pandemia, la nueva prestación se integra con vocación estructural dentro de nuestro sistema de Seguridad Social reforzando decisivamente su contenido como garantía institucional «… cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales» (STC 32/1981). Pleno. Recurso de inconstitucionalidad número 11/1984. Sentencia número 27/1987, de 27 de febrero. BOE núm. 71, de 24 de marzo de 1987. Exposición motivos.

14 Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital. BOE núm. 154, de 01/06/2020.

15 III.

16 García Romero, B., “Régimen jurídico de las distintas prestaciones implícitas en el ingreso mínimo vital: prestación principal, prestaciones accesorias y prestaciones complementarias”, La protección de la seguridad a las personas en situación de vulnerabilidad económica y fomento de su inclusión social. V Congreso Internacional y XVIII Congreso Nacional de la Asociación Española de Salud y Seguridad Social. Laborum, 2021, pág. 829.

17 De Val Tena, A.L., “El ingreso mínimo vital y su caracterización jurídica”, Seguridad Social para todas las personas. La protección de la seguridad a las personas en situación de vulnerabilidad económica y fomento de su inclusión social. V Congreso Internacional y XVIII Congreso Nacional de la Asociación Española de Salud y Seguridad Social. Laborum, 2021, pág. 812.

18 Pérez Del Prado, D., “Un primer análisis ante el nacimiento de una nueva prestación: el Ingreso Mínimo Vital”, en VV.AA.: Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social ante la pandemia, Rodríguez-Piñero Y Bravo-Ferrer, M. Y Casas Baamonde, M. E. (Dirs), Madrid, Francis Lefebvre, 2020, pág. 368.

19 De Val Tena, A.L., “El ingreso mínimo vital y su caracterización…op. cit. pág. 813.

20 Art. 30.3 RD-ley 20/2020.

21 García Romero, B., “Régimen jurídico de las distintas prestaciones implícitas en el ingreso mínimo vital: prestación principal…, op. cit., pág 831.

22 González Ortega, S., Barcelón Cobedo, S., El Ingreso Mínimo Vital, (Comentarios al Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo), Tirant lo Blanch, Valencia, 2020, pág. 54.

23 García Romero, B., “Régimen jurídico de las distintas prestaciones implícitas en el ingreso mínimo vital: prestación principal…, op. cit., pág. 834.

24 Real Decreto-ley 28/2020, de 22 de septiembre, de trabajo a distancia. BOE núm. 253, de 23/09/2020.

25 Real Decreto-ley 30/2020, de 29 de septiembre, de medidas sociales en defensa del empleo. BOE núm. 259, de 30 de septiembre de 2020.

26 Real Decreto-ley 35/2020, de 22 de diciembre, de medidas urgentes de apoyo al sector turístico, la hostelería y el comercio y en materia tributaria. BOE núm. 334, de 23/12/2020.

27 Resolución de 16 de diciembre de 2020, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de diciembre de 2020, por el que se amplía el plazo de aplicación del régimen transitorio de aplicación del control financiero permanente, como única modalidad de control, para el reconocimiento del derecho y de la obligación de los expedientes de la prestación no contributiva del ingreso mínimo vital. BOE núm. 330, de 19 de diciembre de 2020.

28 Real Decreto-ley 3/2021, de 2 de febrero, por el que se adoptan medidas para la reducción de la brecha de género y otras materias en los ámbitos de la Seguridad Social y económico. BOE núm. 29, de 3 de febrero de 2021.

29 Ley 10/2021, de 9 de julio, de trabajo a distancia. BOE núm. 164, de 10 de julio de 2021.

30 Resolución de 16 de diciembre de 2020, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de diciembre de 2020, por el que se amplía el plazo de aplicación del régimen transitorio de aplicación del control financiero permanente, como única modalidad de control, para el reconocimiento del derecho y de la obligación de los expedientes de la prestación no contributiva del ingreso mínimo vital. BOE núm. 330, de 19 de diciembre de 2020.

31 García Romero, B., “Régimen jurídico de las distintas prestaciones implícitas en el ingreso mínimo vital: prestación principal…, op. cit., pág. 836.

32 Monereo Pérez, J.L., “Por un nuevo pacto social garantista de los derechos fundamentales para afrontar la crisis y la recuperación”, Revista de Estudios Jurídico Laborales y de Seguridad Social (REJLSS), núm. 1, 2020, pág. 44, DOI: https://doi.org/10.24310/rejlss.vi1.10403.

33 Ley 19/2021, de 20 de diciembre, por la que se establece el ingreso mínimo vital. BOE núm. 304, de 21/12/2021.